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浙江大学民办教育研究中心主任吴华:地方政府和民办学校在
信息来源 山西工商学院团委  
 

    民办教育促进法修法对民办学校实施“分类管理”的要求,无论对于政府教育行政部门、其他相关职能部门,还是民办学校自身都是一个极大的挑战,应对得当,民办教育顺利转型,迎来重大发展机遇;应对失当,也存在一定风险。

  为了实现民办教育发展模式的顺利转型,一是要保证现有民办学校大部分继续办学,这就需要政府在与民办学校举办者的良性互动中清晰地传递国家支持鼓励民办教育健康发展的政策信息,稳定民办学校举办者对民办教育未来发展前景的积极预期。二是要落实修法决定中明确的各项扶持政策,吸引更多民间资金进入民办教育领域。

  新法规定,举办非营利性民办学校不得取得办学收益,终止办学时剩余财产要继续用于非营利性学校办学,此即非营利组织国际通例:活着不分钱,死了不分财。显然,除捐赠以外的民间资金不大会投资举办非营利性民办学校,否则与投资逻辑不符。那么,民间资金是否会转而投资营利性民办学校呢?相对于修法前的法律环境,民间资金投资营利性民办学校的办学成本将因税收和工资增长上升30%以上,投资风险大幅提高。这意味着新法实施对于吸引民间资金举办新的民办学校(主要指学历教育)不能抱有过高的期望。对于修法前已经设立的民办学校来说,选择营利性,不但面临前述同样的成本增加问题,而且还面临为现有学校财产缴纳税费的财务和心理双重压力,最后还有相关政策是否配套的问题,比如,营利性学校登记注册为公司带来的社会认同问题等。选择非营利性学校也面临前述同样的问题。

  解决上述问题有两种思路。第一种思路,加大对非营利性民办学校的财政扶持。以2013年的数据为例,当年民办学校在校学生占全国在校学生总数的16%,但获得的财政资助只占当年财政性经费总额的1%。如果全国对民办学校财政资助的总额能大幅增加到当年财政性经费的10%左右,将会极大提升民办学校的市场竞争力。第二种思路,为营利性民办学校提供最大限度的税收优惠政策,比如减征、免征、缓征以及对就读营利性民办学校的学生提供所得税抵扣等多种税收工具组合。也以2013年的数据为例,即便将当年民办学校全部视为营利性学校,所能收取的税收总额还不到200亿,而当年因民办学校产生的财政贡献超过3400亿,这意味着政府向民办学校少收一元钱的税,就相当于可以获得17元的投资回报。或者说,因政府向民办学校多收一元钱的税而产生的财政损失有可能是税收的17倍。在这个意义上,如果对营利性民办学校实施免税或减税政策,对政府来说是极其划算的投资决策。

  此次修法,国家明确授权地方政府做两件事情,一是制定收费办法,改变了过去按学历教育和非学历教育的分类管理模式,改为按营利性和非营利性;二是对修法前设立的民办学校制定补偿和奖励办法,虽然对于选择非营利性民办学校的补偿和奖励可以等待学校终止办学再议,但如果在明年9月1号新法实施时有举办者选择营利性民办学校,则政府必须立即面对这个问题,这两件事都非常急迫。

   到新法实施还有8个半月,除去法定节假日,“两会”等,地方政府大约只有六个月时间制定上述两个规范性文件(地方政府规章或地方性法规)。据了解,全国大部分省份目前都还没有启动相关程序,如果在明年九月一号以前不能完成,特别是其中收费办法在明年民办学校招生之前不能出台,则可能给新法实施造成障碍。因此,当务之急是尽快启动相关工作,为明年新法实施做好政策准备。

   据修法决定,营利性民办学校的收费标准,实行市场调节,由学校自主决定,取消了修法前对民办学校收费的行政规制;非营利性民办学校的收费办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。从目前各地的实践和相关理论分析可以大致判断,地方政府对于非营利性民办学校制定的收费办法有三种基本的模式:成本加成;最高限价;自主定价。从民办学校的市场属性和国家在价格管制方面的市场取向改革方向来理解,优选方案是自主定价,其次是最高限价,尽量避免继续采用目前“成本加成,一校一议”的收费政策,不但可以大幅减少政府行政成本,还可以基本杜绝价格管制部门的职务腐败行为。

   地方政府要在明年9月1号之前制定对现有民办学校的补偿和奖励办法是一个不小的难题。第一,补偿和奖励的原则,对于选择营利性民办学校与选择非营利性民办学校是否有区别?修法决定对此并没有说清楚。从法理上来说,补偿和奖励是国家对现有民办学校社会贡献的肯定,同时也是处理修法前民办学校复杂产权情况的一种策略。按照法律不溯及既往的法理和法律的平等原则,补偿和奖励对于营利和非营利民办学校不应该有区别。但是,现有民办学校的举办者选择非营利性民办学校在终止办学时才有补偿和奖励,而选择营利性民办学校则叫依法明确财产权属,并没有提及补偿和奖励。如果将选择营利性民办学校理解为内在包含一个终止办学环节,那么,补偿和奖励程序启动以后,也意味着剩余财产只能用于非营利性学校办学,哪里还存在缴纳相关税费的问题呢?当然,剩余财产也无法用于营利性民办学校了。第二,补偿的核算依据,是基于原始或累计出资还是基于净资产?各有理由,各有利弊,难以权衡。第三,确权以后无法变现怎么办?可以允许非营利性民办学校为举办者确权的补偿和奖励支付费用吗?这不但需要很高的制度设计技巧,也需要很高的政策水平全面深刻理解对民办学校实施“分类管理”的战略意图和国家意志。

   对举办者而言,无论选择营利性还是非营利性,都有大量的工作要做。首先,举办者必须尽早将选择决定告诉全体教职员工,明确教师利益保障原则,取得教师的理解和信任,稳定教师队伍;其次,清产核资,绝不能等到终止办学时再进行清产核资,否则,今后申请补偿和奖励时就缺乏必要的资产证明。第三,如果有意向选择营利性民办学校,必须对转设成本有大致准确的估计,对今后的办学成本也要有大致准确的估计,还要对社会是否能够接受营利性学历教育进行风险评估和制定风险管理方案。第四,认真修改章程,对照修法决定明确反映所选择的民办学校类型的法律特征,规范和完善监督机制,设置必要条款保障举办者的合法权益和规范举办者对学校活动的干预程序与边界条件。第五,积极参与当地民办教育协会的相关活动,通过协会将意见和建议传递给政府决策部门,尽量避免决策失误。

   新法实施对于民办教育既是机遇又是挑战,只有政府与民间通力合作才能开辟民办教育新的未来。